党的二十届三中全会指出，城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展。要健全推进新型城镇化体制机制，巩固和完善农村基本经营制度，完善强农惠农富农支持制度，深化土地制度改革。当前，广东省及中山市正大力实施全域土地综合整治，是贯彻二十届三中全会精神和推进“百千万工程”的关键抓手。我市试点镇街紧扣“全域”目标与任务，以“产业+整治”为主导方向，以“全域整”加速驱动“百千万工程”。一是通过农用地整理谋划耕地集中连片区、高标准农田等项目推动农业要素集聚；二是通过建设用地整理推动产业要素集聚，为产业发展提供空间要素保障；三是通过生态保护修复及乡村风貌提升为产业发展提供品质要素保障。通过产业导入及要素保障整合优质资源禀赋，打造产业集聚及特色农文旅组团，持续做强产业经济，以点连线带面的方式，最终实现“良田连片、村庄集中、生态优美、产业集聚”整治目标。中山市慧农乡村振兴研究院对我市试点镇街推进全域土地综合整治工作存在的难点进行了调研，并提出了相应政策建议。
我市试点镇街推进全域土地综合整治工作存在的难点分析
一是政策体系不完善。全域土地综合整治工作在整体层面处于各省市探索试点阶段，即使是最先推开试点的浙江省也尚未形成有效的政策体系，需进一步完善。为指导各地全域土地综合整治试点工作规范有序推进，自然资源部印发了《全域土地综合整治试点实施要点（试行）》。各省虽都相继因地制宜地出台相关政策，但尚未形成省、市有效政策体系，更何况具体执行政策的镇、村这两级，也无法形成完整有效的市、镇、村三级联动传导机制。目前，各地在开展全域土地综合整治工作时属于“边学边做、学做共促”的状态。
二是部门执行联动不够。全域土地综合整治是整合多部门的综合性工作，良好的联动机制能促进整治工作有序发展，但目前试点工作中有效的部门联动还在探索中。从试点工作看，项目前期的摸排调查和筛选主要以本地自然资源局为主，农业农村、生态环境、交通、水务、文广旅、国资等职能部门均有涉及。各部门基本仍按以往权属职责分工的管理方式各自推进工作，在规划衔接、数据共享和资金整合等方面无法真正融合形成工作合力，各部门各自推进建设项目，有时反而会出现资源重复浪费和政策冲突，影响全域土地综合整治的整体进度。
三是缺乏社会资本参与，融资难度大。全域土地综合整治是体系庞大的综合性工程，子项目的资金投入大且无法即时看到产出，目前主要依靠政府财政资金和地方专项债，资金压力大。很多社会资本对全域土地综合整治比较陌生，即使是涉及旅游、文创、环保的企业对整治工作的认识也主要停留在表象，面对周期长且难有立竿见影收益的工程项目，主动参与的意愿较低。
政策建议
一是健全配套政策措施。加快试点镇街项目的经验总结，在完善既有政策的同时提质优化相关配套政策措施，尤其是审批、监管、资金、考核问责等重要方面，保障全域土地综合整治项目的有效实施。简化审批材料、事项和流程，提高审批效率，对推进过程中的各项工程进行统一立项、同步推行、统一验收入库；强化层级监管，建立健全市、镇、村三级质量监管体系，保障全域土地综合整治推行标准。
二是重视规划设计。在前期摸排时，相关部门、设计单位在自然资源局牵头下应进行实地调研，对镇街和村集体经济组织所收集的基础资料进行联合研判，仔细分析当地自然条件和资源、经济社会、生态环境、土地利用现状和规划等情况，科学掌握各村土地整治潜力，并找出当前土地利用中的问题，为后续全域编制提供方向。在制定规划时，认真贯彻上级规划及定位目标，精准把握真实情况，深入挖掘本土文化底蕴，为科学编制打好基础。
三是制定协同考核。建立符合全域土地综合整治整体性的考核机制，在项目考核层面，并非是把相关部门的考核指标进行简单叠加考核，更应强调整治的综合效益和整体功能，通过各部门协同整合形成独立的综合性指标，多项指标将由多部门共同考核，进一步加深部门间的工作交流与合作；在部门考核层面，将上述各部门所涉及考核内容同样计入部门年度考核的重要组成部分，提高各部门参与全域土地综合整治的主动性；在政府考核层面，则将全域土地综合整治考核也纳入政府年度绩效、干部绩效的重要指标，提高各级政府开展全域土地综合整治的积极性。
四是拓展多元融资渠道。积极探索金融机构和社会资金参与全域土地综合整治的多元途径，拓展融资渠道，丰富资金来源。支持金融机构创新农村金融服务，深化农村普惠式金融信贷管理方式，建立农村经营性集体建设用地抵押融资制度，在盘活农村经营性集体建设用地的同时完善信用担保体系，扩展全域土地综合整治专项资金；鼓励社会资本参与合作，给予符合标准的社会主体一定的用地指标来发展农业养老和休闲旅游等新产业新业态，促进农村一二三产融合发展。
五是成立市级土地发展权交易平台。借鉴重庆“地票”和浙江“飞地园区”的模式，成立市级土地发展权交易平台。村级或村小组可以在土地发展权交易平台交易腾出的土地指标，利用市场机制，调动各村集体经济组织参与的积极性。交易的结算可以分为两种模式：一是按照市场价格的一次性结算；二是通过易地置换物业的模式获得持续性的经营收入。通过发展权交易平台，鼓励通过异地收租、以资源换收入等方式，带来农民财产性收入的提高。
（作者系电子科技大学中山学院副教授、市慧农乡村振兴研究院院长）
编辑 王欣琳 二审 周振捷 三审 吴森林
